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簡析世界銀行可制裁行為與制裁程序

?作者:毛富明????來源:公司法律事務部???? 瀏覽次數:?時間:2019-09-30?【字體:

從世界市場來看,中國企業“走出去”的過程中面臨著多維度的合規:中國大陸范圍內合規、東道國合規、應對美國長臂管轄的合規以及多邊開發銀行的合規。

一、五種可制裁行為

五種可制裁行為包括欺詐(Fraudulent)行為、腐敗(Corrupt)行為、共謀(Collusive)行為、脅迫(Coercive)行為、阻礙(Obstructive)行為。定義的內容在整個世行集團內普遍適用,并與其他多邊發展銀行保持一致。內部員工的不當行為也是INT的調查對象。以下為五種可制裁行為和世行員工違規行為的官方鏈接。

https://www.worldbank.org/en/about/unit/integrity-vice-presidency/What-can-the-World-Bank-Groups-INT-investigate

第一,欺詐行為。世行官網對欺詐行為的定義為:

A fraudulent practice is any act or omission, including a misrepresentation, that knowingly or recklessly misleads, or attempts to mislead, a party to obtain a financial or other benefit or to avoid an obligation.

翻譯:欺詐是因故意或重大過失,或試圖誤導一方以獲取資金或其他利益而不履行義務的行為或隱瞞事實(包括歪曲事實)的行為。

世行的所謂“欺詐”與民法上的“欺詐”(構成要件中包含雙重因果關系)和刑法上“詐騙”(構成要件包括非法占有目的和因欺詐行為處分財產的行為)不同。此處的欺詐可以理解為一切除了腐敗、共謀、脅迫和阻礙行為的不誠信行為,性質上(嚴重程度)介于民事欺詐和刑法上詐騙罪的欺詐中間,大概類似于中國行政法上的偽造材料、瞞報、漏報、不報行為,具體包括哪些情形可以通過案例了解。以下是世行官方鏈接。

https://www.worldbank.org/en/about/unit/sanctions-system/osd#6

受制裁公司名單可以在下面的鏈接中找到,可以下載為PDF版本,該名單每3小時更新一次。

https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms

案例詳情可以參考以下鏈接內容(DECISIONS板塊)

https://www.worldbank.org/en/about/unit/sanctions-system/sanctions-board#4

第二,串通行為。在最新的定義中,WBG的INT這樣描述串通行為:

A collusive practice is an arrangement between two or more parties designed to achieve an improper purpose, including influencing improperly the actions of another party.

翻譯:串通行為是一種雙方或多方的安排,當事人旨在利用這種安排實現不正當目的,包括不當影響其他當事人的行為。

在舊版的《采購指南》和《顧問指南》中,比較傾向于從結果界定串通行為的內涵,即排除或限制了競爭。

“Collusive Practices” means a scheme or arrangement between two or more [bidders/consultants], with or without the knowledge of the Borrower, designed to establish [bid] prices at artificial, non-competitive levels. 

串通行為指在借款人不知情的情況下,雙方或多方當事人(投標人或者顧問)達成的一種旨在以私自干預、排除競價的計劃或安排。

相對而言,新版定義更簡潔更容易理解,概括性也更強。簡單地說,串通行為就是圍標、串標以及關聯方和非關聯方在投標活動的協同行為。注意以下行為不應當被認定為串通行為:

1.Close business cooperation among different bidders

不同投標人之間存在密切的業務合作

2.Previous working relationship on same project but without direct correlation

就該相同項目以前曾有工作關系,但沒有直接的關聯

案例不再展示,參見上文相關鏈接所示內容。

第三,腐敗行為。關于腐敗行為,可以參考中國刑法關于行賄罪和受賄罪構成的規范體系(推薦張明楷《刑法學》(第五版))。值得注意的是,從定義看,腐敗行為的規制對象不僅包括申請人,也可能包括世行內部官員;從舊版的《采購規則》到最新版WBG對腐敗行為的定義,可以看出明顯的變化,即腐敗行為的相對人由公職人員擴大到另一方當事人。

舊版《采購規則》和《顧問規則》對腐敗行為的定義:

“Corrupt Practices” means the offering, giving, receiving, or soliciting, directly or indirectly, of any thing of value to influence the action of a public official in the [procurement/selection] process or in contract execution.

新版官網定義:

A corrupt practice is the offering, giving, receiving or soliciting, directly or indirectly, anything of value to influence improperly the actions of another party.

第四,阻礙行為。WBG的INT對阻礙行為的定義是:

An obstructive practice is deliberately destroying, falsifying, altering or concealing evidence material to the investigation or making false statements to investigators in order to materially impede a World Bank Group investigation.

翻譯:阻礙行為是指故意破壞、偽造、修改或者隱瞞調查所需的證據材料,或者作出虛假陳述試圖實質上阻止世界銀行集團的調查。

在中國大陸的語境下,可以將阻礙行為理解為“對抗組織審查”的行為,也可能包括“不配合調查”的行為。

第五,脅迫行為。WBG的INT對阻礙行為的定義是:

A coercive practice is impairing or harming, or threatening to impair or harm, directly or indirectly, any party or the property of the party to influence improperly the actions of a party.

翻譯:脅迫行為指直接或間接地損害、傷害或者以損害、傷害相威脅任何一方或者財產所屬方以不正當影響一方的行為。

定義相對抽象,INT給出了示例,句法比較簡單,不再翻譯。

People connected to a competitor block a contractor from entering the building where bids are being submitted, stopping him from submitting his bid for a World Bank-funded project. They also tell him that "if he cares for his family, he should not submit a bid." Another bidder who comes to submit a bid is also prevented from entering the building by physical force by the same individuals, who tell the bidder that "it is not his turn to win this contract."  The two bidders do not submit bids out of fear and leave.

脅迫行為可以類比搶劫罪的構成要件作模糊化理解。搶劫罪的部分構成要件是“壓制反抗、強行取財”。在刑法上,“壓制反抗”有不同的限度。在這里,我們可以理解為比最低限度的“壓制反抗”還要低的壓制行為,甚至一切足以迫使其改變意志的行為。

二、世行制裁程序概述

世行的制裁體系是雙層次(Two-tier)的體系,不包括世行廉政局(INT)的調查程序。制裁程序開始前,先由INT調查,如果INT認為實體的行為構成可制裁行為(Sanctionable Practice,即五種違規行為),會向資格暫停與取消主管(Suspension and Debarment Officer,SDO,of Office of Suspension and Debarment,OSD)遞交指控與證據陳述(Statement of Accusations and Evidence,SAE)。個別案件中,在向SDO遞交SAE之前,如果INT有充分的理由認為被調查人的行為構成可制裁行為,會向SDO提交臨時中止申請(Request for Temporary Suspension),此即先期臨時中止程序(a procedure known as early temporary suspension)。如果SDO認為證據充分,會發出為期6個月的臨時中止通知(Notice of Temporary Suspension)。該程序不構成雙層次制裁體系的一部分。

如果SDO認為INT提交的證據充分,會向被告(the Respondent)發出制裁程序通知(Notice of Sanctions Proceedings,Notice)。SDO也會對被告的附屬單位實施制裁作出建議并向其發送制裁程序通知副本(a copy of Notice)。在程序最終結果確定前,被告將被暫停申請世行貸款項目的資格(The Respondent and the designated affiliates are temporarily suspended from eligibility to be awarded World Bank-financed contracts pending the final outcome of the proceedings)。如果被告對指控或者制裁不提出異議,制裁將由OSD執行。此為世行制裁體系的第一層次(first tier)。

如果對指控或制裁提出異議,被告需要向世界銀行制裁委員會(World Bank Group Sanctions Board)提交Response。制裁委員會由7名世行外部專家構成。進入制裁委員會的案件將被重新審理(consider the case de novo),必要時將舉行聽證會(Hearings)。如果制裁委員會認為被告的行為構成可制裁行為,將對被告或其附屬單位實施制裁。制裁自動適用于被制裁方的承繼人和權利義務受讓人。此為世行制裁體系的第二層次(second and final tier)。

在調查和制裁程序的任何時點,被告都可以提出和解(Settlement)。

關于自愿披露計劃(Voluntary Disclosure Program)。受世行集團資助的實體,曾經實施了可制裁行為但尚未受到調查的,可以參與VDP。參與VDP的實體,必須采取強有力的為期3年的合規計劃(Compliance Program)。世行不會公開VDP參與人的信息,不會因參與人披露的過去的行為而停止其資格。如果VDP參與人未能自愿、真實、完整披露信息,繼續實施違規行為,或者違反VDP實質性條款(material provisions),將受到10年公開的停止資格的處罰(faces mandatory 10-year public debarment)。其它關于VDP的介紹,見VDP Guidelines for participants。Terms and Conditions見Terms and Conditions。

下載地址:

https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/VDPTermsandConditions.pdf

以上對世行制裁程序的簡要分析,見WBG Sanctions System:Tackling Fraud & Corruption through a Two- Tier Administrative Process.

下載地址:https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/office-of-suspension-and-debarment/2019/may/OSDFactSheetApril2019.pdf

在中國企業積極參與“一帶一路”,實施“走出去”的大背景下,了解世界銀行制裁體系對于我們規范海外經營行為,規避海外經營風險具有重大意義。因此,我們在實施世界銀行貸款項目時,要注意合規經營,避免被世界銀行制裁。

 

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